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《生态环境行政处罚办法》的十个重点

文章来源:炳旭环保 发布时间:2023-07-05 浏览次数:27

新修订的《生态环境行政处罚办法》(以下简称新《处罚办法》) 正式公布,并将于2023 年 7 月 1 日起施行。这是全面贯彻落实党的二十大精神,深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,全面推进生态环境领域依法行政的重要体现,也是结合生态环境执法实际,具体贯彻落实新修订的《行政处罚法》的重要举措,对于推进严格规范公正文明执法,坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境,推动建设人与自然和谐共生的美丽中国,具有重大意义。

新《处罚办法》包括总则、实施主体与管辖、普通程序、简易程序、执行、结案和归档、监督和附则八章,具体来说,要注意以下十个方面的重点内容。


一、“首违不罚”显示执法温度

“首违不罚”原则,是处罚与教育相结合原则的具体体现,也是推进执法既有“力度”又有“温度”的保障。新《处罚办法》根据新《行政处罚法》的规定,完善了不予处罚的情形,增加了从轻或者减轻处罚的情形。

新《处罚办法》第四十二条与新《行政处罚法》第三十三条保持一致,明确规定违法行为轻微并及时改正,没有造成生态环境危害后果的,或者当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。并且,对于初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的,也可以不予行政处罚。

新《处罚办法》第四十三条与新《行政处罚法》第三十二条保持一致,明确了从轻或者减轻处罚的五种情形。

同时,新《处罚办法》第四十二条还要求,生态环境主管部门对当事人的违法行为依法不予行政处罚的,要对当事人进行教育,不处罚不等于不监管。整改才是执法的目的。在执法检查中发现的违法行为,要做到不整改不放过。

需要注意的是,“首违不罚”必须同时满足三要件,一是初次违法 ;二是危害后果轻微 ;三是违法行为人及时改正。这三个要件必须同时具备,缺一不可。


二、“一事不再罚”体现过罚相当

“一事不再罚”是行政法的基本原则,目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。

新《处罚办法》按照新《行政处罚法》“一事不再罚”的要求,在第七条新增了“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。

值得注意的是,新《处罚办法》第七条是仅适用于“罚款”,即对同一违法行为不得处以两次“罚款”,而不涉及其他处罚种类,如“取消资质”“责令停产整治”“禁止从业”等处罚。

此外,新《处罚办法》按照新《行政处罚法》第二十九条新增的规定,明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。


三、明确“从旧兼从轻”适用原则

“从旧兼从轻”原则,即“法不溯及既往”,就是法律不适用于其生效之前的行为。

新《处罚办法》衔接新《行政处罚法》第三十七条,在第七条第二款中明确规定“从旧兼从轻”原则。

“从旧兼从轻”,基本含义是原则上按旧法执行,只有新法规定处罚较轻的情况下,才能适用新法的规定。而且,判断是否适用“从旧兼从轻”原则的时间节点,在于行政处罚决定作出的时间,而不是违法行为发生的时间,也不是立案时间。

 需要注意的是,“从旧兼从轻”原则,原则上只适用于行政处罚,并不适用于行政命令等其他行政行为。


四、完善生态环境行政处罚种类

新《处罚办法》按照新《行政处罚法》对处罚种类的规定,补充了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”等处 罚种类。

同时,按照近年来新修订的生态环境法律法规新增的对违法行为的处罚,补充了“一定时期内不得申请行政许可”“责令停产整治”“责令限期拆除”“禁止从业”等处罚种类。

根据新《行政处罚法》以及近年来新修订的生态环境法律法规新增的对违法行为的处罚,在新《处罚办法》中补充这些处罚种类,进一步完善了生态环境行政处罚的基本种类,即财产罚、行为资格罚、人身自由罚和声誉罚,使生态环境处罚的分类更加科学、精准。


五、明确生态环境执法时限要求

第一,延长了立案时限。第十八条将立案的时限, 由原来的“7 个工作日”改为“十五日内”,同时增加了“特殊情况下,经本机关负责人批准,可以延长十五日”的规定。

第二,作出处罚决定的时限,从自立案之日起“3 个月”改为“九十日”。

同时,还新增了“因案情复杂或者其他原因,经生态环境主管部门负责人批准,可以延长三十日”以及“案情特别复杂或者有其他特殊情况,经延期仍不能作出处理决定的,应当由生态环境主管部门负责人集体讨论决定是否继续延期,决定继续延期的,继续 延长期限不得超过三十日”的规定。

即对于案情特别复杂的案子,最长可以有150日的办案时间,这符合执法实践的需求。随着经济社会的快速发展,不少工业企业的工艺流程复杂,违法更加隐蔽,需要给予更长的办案时间。

第三,新增“中止”“检测”“评估”和“认定” 均不计入案件办理的期限。

第四,明确十日以内期限的界定。新《处罚办法》第九十条明确规定,本办法中“三日”“五日”“七日”的规定是指工作日,不含法定节假日。

第五,明确期间的界定。新《处罚办法》参考市场监管、农业农村、住建等其他领域对于这一时限要求疑问的规定,在第九十条明确,“期间开始之日,不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期。”

新《处罚办法》第九十条还明确规定,期间不包括在途时间,行政处罚文书在期满前交邮的,视为在有效期内。


六、细化监测数据作为证据的规则

新《处罚办法》第三十条明确规定,“经过标记的自动监测数据,可以作为认定案件事实的证据”,这对于推动以污染源自动监控为主的非现场监管执法,具有重要意义。

当现场监测数据与自动监测数据不一致的时候,以哪个为准?

新《处罚办法》,在第三十条中明确,“同一时段的现场监测(检测)数据与自动监测数据不一致,现场监测(检测)符合法定的监测标准和监测方法的,以该现场监测(检测)数据作为认定案件事实的证据。”


七、推进生态环境执法“三项制度”

第一,补充增加了行政处罚信息公开的内容,在第三章“普通程序”中单独增加“信息公开”一节,对公开的主体、公开的内容、不予公开的情形、隐私保护、公开的期限、公开撤回等内容进行细化规定。

第二,建立系统的执法全过程记录制度,通过文字、音像记录等形式,对行政执法各个环节进行记录,全面、系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理。

第三,明确重大执法决定法制审核制度,对重大执法决定法制审核的范围、审核内容以及审核意见,对重大案件集体讨论的范围进行细化。在第三章“普通程序”中单独增加“法制审核和集体讨论”一节,具体规定了法制审核的范围、内容和形式,明确涉及重大公共利益的,直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的,以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的,需要开展法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出处罚决定。同时还授权设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况,依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定。


八、完善生态环境处罚听证制度

一是扩大了听证的范围。在第四十六条把降低资质等级、没收非法财物数额五十万元以上的,以及吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的,都纳入了可以申请听证的事项范围,并明确当事人不承担组织听证的费用。

二是细化了听证的程序。在第四十七条明确要求生态环境主管部门应当在举行听证的七日前,通知当事人及有关人员听证的时间、地点;当事人要求听证的,应当在生态环境主管部门告知后五日内提出;听证由生态环境主管部门指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避等。

三是对听证笔录的效力作出明确规定。新《处罚办法》第四十七条明确要求听证应当制作笔录,笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章 ;当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的,由听证主持人在笔录中注明。同时在第四十八条规定听证结束后,生态环境主管部门应当根据听证笔录,作出处罚决定。


九、强化生态环境处罚正当程序

一是完善了处罚回避的情形。在原《环境行政处罚办法》第八条规定的三种回避情形的基础上,新《处罚办法》第六条新增“与本案有其他关系可能影响公正执法的”回避情形。有这些情形之一的,执法人员应当自行申请回避,当事人也有权申请其回避。

二是完善了处罚回避的程序。新《处罚办法》第 六条新增了生态环境主管部门应当对回避申请及时作出决定并通知申请人的要求,并明确对于生态环境主管部门主要负责人的回避,由该部门负责人集体讨论决定;生态环境主管部门其他负责人的回避,由该部门主要负责人决定;其他执法人员的回避,由该部门负责人决定。

三是切实保障当事人的陈述、申辩权。新《处罚办法》第四十四条明确规定,生态环境主管部门在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩等权利;生态环境主管部门未依法告知当事人,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的,不得作出行政处罚决定,当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。同时,还在第四十五条明确规定“不得因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚”。

四是明确陈述、申辩材料的效力。新《处罚办法》第四十五条规定“当事人进行陈述、申辩的,生态环境主管部门应当充分听取当事人意见,将当事人的陈述、申辩材料归入案卷。对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,应当予以采纳;不予采纳的,应当说明理由。”


十、新增核与辐射领域适用范围

2018 年 12 月 4 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,其中明确“整合后,生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义,依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。”

核与辐射安全监督执法,是生态环境保护综合行政执法的重要组成部分,与大气、水、土壤、固体废物、海洋等要素的监督执法一样,在立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、处罚决定、信息公开、结案和归档等执法程序上没有特殊性。

因此,新《处罚办法》删除了原《环境行政处罚办法》第八十一条关于核安全处罚适用例外的规定,在适用范围上新增了核与辐射领域。


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